不履行机动车登记告知职责诉讼中被告的确定

　　[要点]

　　行政机关的内设机构或者派出机构在有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该内设机构或者派出机构为被告。

　　[案情]

　　原告孟某某。

　　被告淄博市公安局交警支队某某大队。

　　2010年6月7日，原告孟某某到淄博市公安局交警支队某某大队车辆管理所申请办理车辆注册登记业务，车辆管理所工作人员于当天为其办理了车辆注册登记。之后原告到该车管所申请办理三轮摩托车驾驶证，车管所工作人员审核其身份证时，发现原告已超过法定年龄，遂告知其不能办理三轮摩托车驾驶证。原告认为淄博市公安局交警支队某某大队在给其办理机动车注册登记业务时未履行告知义务，于2011年5月17日向淄博市人民政府行政复议办公室提出行政复议，淄博市人民政府于2011年7月12日作出淄政复驳（2011）第21号决定书，驳回原告的行政复议申请。原告遂于2011年7月18日向某县法院提起行政诉讼。

　　[审判]

　　某县法院一审认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第八条规定，“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证”，被告具备办理机动车注册登记的行政主体资格。原告于2010年6月7日向被告申请办理机动车注册登记，并提交了身份证明、机动车销售统一发票、机动车合格证、交强险保险单等凭证，被告根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九条、《机动车登记规定》第七条及《机动车登记工作规范》第四条之规定，于2010年6月7日为原告办理了机动车注册登记，被告的行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。办理机动车注册登记是车辆管理业务，办理驾驶证是对驾驶人的管理业务，因此，办理机动车登记和办理驾驶证是两个不同的具体行政行为，原告认为被告在办理机动车登记时没有告知其不能办理驾驶证，未尽到告知义务，并要求被告赔偿各项费用共计13710元，对此主张本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告要求被告赔偿13710元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孟某某负担。

　　一审判决后，孟某某不服向某市法院提起上诉。审理过程中，上诉人孟某某又以同意按原审判决执行为由，于2012年7月4日申请撤回上诉。某市法院经审理认为上诉人孟某某申请撤回上诉的理由符合有关法律规定，本院予以准许。于2012年7月5日作出（2012）X行终字第15号行政裁定：准许上诉人孟某某撤回上诉，双方当事人均按原审判决执行。

　　[评析]

　　本案二审因上诉人（原审原告）申请撤回上诉，二审法院裁定准许上诉人撤回上诉，双方当事人均按原审判决执行。如果上诉人不撤诉，该案在二审审理过程中，必然涉及被告诉讼主体资格是否适格，这也是该案首先必须解决的程序问题。

　　行政职权来源法定，是行政机关作出行政行为的基本前提。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼若干问题解释》）第20条第1款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”；第2款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的.应当以该行政机关为被告。”；第3款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”本条是关于行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织被告主体资格的规定。

　　本条第1款规定的机构，虽然以自己的名义作出具体行政行为，但因其没有取得法定行政主体资格，不能独立承担法律责任，只能作为行政机关委托的组织，其法律后果应当由组建该机构的行政机关承担，故组建该机构的行政机关为适格被告。在审判实践中，对这种不具有独立的行政主体资格的组织作出的具体行政行为，应由谁作为被告的问题，应当视具体情况、具体规定而定。如果该组织是若干行政部门依职权共同组建的，可以适用旧《行政诉讼法》第25条第3款的规定，应由组建该组织的机关为共同被告。

　　1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《贯彻意见》）第18条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以该行政机关为被告，但法律、法规对派出机构有授权的除外。”本解释第20条第2款与《贯彻意见》相比较，有三点值得注意:

　　一是新增加了行政机关的“内设机构”。在没有法律、法规或规章授权的情况下，内设机构若以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应以该行政机关为被告。增加对行政机关内设机构的规定，主要是因为在审判实践中，行政机关的内设机构以自己的名义独立实施行政执法活动，而在如何确定被告主体资格问题上，认识和做法还不尽一致，有必要对此加以明确。

　　二是增加规定了规章授权的情形。规章授权在行政立法中比较常见，行政复议法亦将规章作为行政执法和行政复议的依据之一，结合行政审判工作的客观实际，对规章授权的适格被告予以明确是必要的。在具体实践中，应当注意三点:1、严格遵循法的位阶秩序，即按照遵循宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、规章的位阶秩序。2、遵循授权规则。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力;被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。3、根据立法法的规定，制定规章必须符合规章的制定程序。即提出制定规章建议;起草规章;征求有关部门意见;部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定;地方政府规章应当经政府常委会议或者全体会议决定;部门规章由部门首长签署命令予以公布，地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布;部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载，地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载;制定发布规章须报国务院备案。

　　三是派出机构与派出机关。行政机关的派出机构就其性质而言，是派出该机构的行政机关的一个组成部分。派出机构的行为，从理论上说，应当是派出该机构的行政机关的行为。派出机构所作的处罚及其他处理决定，应当以派出该机构的行政机关的名义作出。相对人不服，申请行政复议的，应当向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请复议。当事人直接向人民法院起诉的，应以设立该派出机构的行政机关为被告。

　　行政机关的派出机关和派出机构的法律地位不同。所谓派出机关是指人民政府派出到某一区域进行行政管理的机关，如作为省政府的派出机关的行政公署，作为区政府派出机关的街道办事处等。当事人对派出机关作出的行政行为不服，一般应以派出机关为被告。这主要是因为派出机关已经有了自己独立的财政预算，通常以自己的名义作出决定，加盖自己的公章，实际上已具备承担责任的能力。而派出机构在财政上通常没有独立的拨款，不具有独立承担法律责任的能力。因此，派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告。

　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，过去的作法往往是把授权机关作为被告。本条第3款规定以实施该行为的机构或组织为被告。这主要是因为越权行为在性质上仍然属于行政行为，谁行使了行政权力，谁就应当对该行政行为负责;如果以有权的机关为被告，则不存在越权的间题;以越权对该机关作出裁判，逻辑上也存在障碍。例如，《治安管理处罚法》授权公安派出所可以实施五百元以下的罚款和警告的处罚，如果公安派出所实施了拘留处罚，若是以公安局为被告，作为被告的公安局有实施拘留处罚的权力，而拘留处罚又是派出所作出的，撤销或者维持都存在问题。因此，根据本条的规定，以公安派出所为被告即不存在上述矛盾和障碍。

　　综上，对于行政授权被告的确认，实行“授权谁，谁被告”。行政授权的权力来源于法律、法规或者规章，被授权的行政机关（机构）为被告。在行政审判过程中，被告要证明行政行为的合法性，首先要证明其有行政职权。在该类案件中，被告要证明其权力来源合法，必须向法庭提供授予其权力的法律、法规或者合法有效的规章，这也是该类案件法院审查的内容之一。关于派出机构的被告资格问题，以是否有法律、法规、规章授权为标准。如果法律、法规、规章对派出机构有授权，派出机构就取得行政主体资格和诉讼主体资格，无论它作出的行政行为是否超越了授权范围，都是法律后果的承担者，应当做被告。如果法律、法规、规章没有给派出机构授权，无论该派出机构是否以自已名义作出行政行为，它在法律上都不是行政行为的法律主体和后果承担者，不能以该派出机构为被告，而应以所属的行政机关为被告。

　　具体到本案，公安部修订后的《机动车登记规定》第2条第3款规定：“县级公安机关交通管理部门车辆管理所可以办理本行政辖区内摩托车、三轮汽车、低速载货汽车登记业务。条件具备的，可以办理除进口机动车、危险化学品运输车、校车、中型以上载客汽车以外的其他机动车登记业务。具体业务范围和办理条件由省级公安机关交通管理部门确定。”淄博市公安局交警支队某某大队车辆管理所作为该交警大队的内设机构，系该规章授权行使特定机动车登记管理职权的行政机构，能够独立承担法律责任能力并以自己的名义作出具体行政行为，当事人对其具体行政行为不服提起诉讼的，应以该车管所为被告。淄博市公安局交警支队某某大队并非本案适格被告，一审法院以淄博市公安局交警支队某某大队作为本案被告，并对特定机动车登记管理行政行为合法性进行审查，明显错列被告，无疑应该予以纠正。